Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corporation y otros
Supreme Court of Puerto Rico
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Marisol Capote Rivera, Carlos Leyva y
la Sociedad de Bienes Gananciales
compuesta entre ambos; José Orlando
Santiago Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz Ponce
de León y Karla Mariel Silva Martínez;
Carlos Ismael Rivera Lezcano y Raiza
Centeno Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer Urbina;
Heriberto Ocasio Burgos y Elizabeth
Texidor de Jesús, Nivea Rebecca
Fraticcelli Espada; Sheila Ana Sánchez
Castro; Jorge C. Suárez Castro; David
John Dávila Pagán
Recurridos
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
Recurridos
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos Certiorari
Peticionarios
______________________________________ 2024 TSPR 29Marisol Capote Rivera, Carlos Leyva y213 DPR ___
la Sociedad de Bienes Gananciales
compuesta entre ambos; José Orlando
Santiago Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz Ponce
de León y Karla Mariel Silva Martínez;
Carlos Ismael Rivera Lezcano y Raiza
Centeno Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer Urbina;
Heriberto Ocasio Burgos y Elizabeth
Texidor de Jesús, Nivea Rebecca
Fraticcelli Espada; Sheila Ana Sánchez
Castro; Jorge C. Suárez Castro; David
John Dávila Pagán
Peticionarios
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
Recurridos
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos
Recurridos
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 2
Número del Caso: CC-2023-0305
cons. con CC-2023-0306
Fecha: 26 de marzo de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel X
CC-2023-0305
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. Jaime L. Gordon De Jesús
Lcda. Heidi Medina Cordero
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Miguel Mihaljevich
CC-2023-0306
Abogados de la parte peticionaria:
Lcda. Michelle E. Rodríguez Gerena
Lcdo. Daniel R. Martínez Avilés
Lcda. Gabriela N. Cruz Rodríguez
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Miguel L. Torres Torres
Materia: Derecho de Permisos – Exigencia de una consulta de
ubicación para obtener un permiso para uso ecoturístico debido a la
clasificación del terreno.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso
de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal
Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio
público a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Marisol Capote Rivera, Carlos
Leyva y la Sociedad de Bienes
Gananciales compuesta entre
ambos; José Orlando Santiago
Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz
Ponce de León y Karla Mariel
Silva Martínez; Carlos Ismael
Rivera Lezcano y Raiza Centeno
Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer
Urbina; Heriberto Ocasio Burgos
y Elizabeth Texidor de Jesús,
Nivea Rebecca Fraticcelli
Espada; Sheila Ana Sánchez
Castro; Jorge C. Suárez Castro;
David John Dávila Pagán
Recurridos
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
CC-2023-0305
Recurridos cons. con Certiorari
CC-2023-0306
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos
Peticionarios
Marisol Capote Rivera, Carlos
Leyva y la Sociedad de Bienes
Gananciales compuesta entre
ambos; José Orlando Santiago
Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz
Ponce de León y Karla Mariel
Silva Martínez; Carlos Ismael
Rivera Lezcano y Raiza Centeno
Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer
Urbina; Heriberto Ocasio Burgos
y Elizabeth Texidor de Jesús,
Nivea Rebecca Fraticcelli
Espada; Sheila Ana Sánchez
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 2
Castro; Jorge C. Suárez Castro;
David John Dávila Pagán
Peticionarios
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
Recurridos
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos
Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor
ESTRELLA MARTÍNEZ.
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 2024.
En esta ocasión, este Tribunal tiene la obligación de
dilucidar aspectos específicos de los usos permitidos en los
distritos designados para la conservación de recursos. En
particular, nos corresponde identificar si la obtención de
un permiso para un uso ecoturístico puede tramitarse de forma
ministerial o si, por el contrario, el cuerpo reglamentario
dispone que la clasificación del terreno exige un trámite
con criterios subjetivos como lo es la consulta de ubicación.
Siendo ello así, veamos, entonces, el cuadro fáctico dentro
del cual se desarrolló este caso.
I
El 11 de febrero de 2022, Voilí Voilá Corporation (VVC),
por conducto del Ingeniero José G. Deya, presentó ante la
Oficina de Permisos Urbanísticos (OPU) del Municipio Autónomo
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 3
de Guaynabo (Municipio) un Memorial explicativo con el fin
de obtener un permiso de uso ministerial. En específico,
expresó su interés en el uso de ciertas instalaciones en una
finca que ubica en Guaynabo, específicamente en el Sector
Capó del barrio Hato Nuevo, para actividades recreativas,
ecoturísticas y agrícolas.1 Afirmó que, bajo la Sección
6.1.23.3 del Reglamento Conjunto para la Evaluación y
Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso de
Terrenos y Operación de Negocios, Reglamento Núm. 9233 de 2
de diciembre de 2020 (Reglamento Conjunto), tales actividades
podían ser permitidas ministerialmente, pues no presentaban
conflictos con la conservación del tipo o clase del recurso
y la estabilidad de los terrenos.
Acto seguido, un grupo de vecinos del Sector Capó,
algunos de estos colindantes con el terreno en cuestión
(Vecinos del Sector Capó), presentó una Solicitud de
intervención y oposición al permiso único.2 El grupo
1Apéndice de Recurso de revisión judicial, págs. 36-38.
Según esta petición, VVC originalmente había solicitado una
consulta de ubicación para otro uso dentro de estas
instalaciones, pero el asunto fue archivado después del
transcurso de treinta (30) días sin que se obtuvieran las
recomendaciones requeridas. Conforme se desprende del
expediente, el 10 de junio de 2021, VVC envió un Memorial
explicativo a la OPU con el fin de obtener autorización para
construir un restaurante que describió como tipo “Farm to
Table” en el primer nivel de una estructura existente en el
predio antes descrito, manteniendo el uso residencial del
segundo nivel. Íd., págs. 28-35.
2El grupo está compuesto por la Sra. Marisol Capote
Rivera, el Sr. Carlos Leyva Jordán, la Sociedad Legal de
Gananciales compuesta entre estos, el Sr. José O. Santiago
Rodríguez, la Sra. Ya-o-Ming Rondón Rodríguez, el Sr. Julio
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argumentó que la solicitud de VVC no era de carácter
ministerial y que este no era el procedimiento apropiado para
esta, pues pretendía usar una propiedad residencial para una
actividad comercial que era incompatible con la clasificación
del terreno. Los Vecinos del Sector Capó sostuvieron que la
actividad propuesta afectaría el entorno residencial, el cual
no contaba con la infraestructura o las condiciones por no
ser uno turístico o comercial, y, en consecuencia, incidiría
sobre sus intereses propietarios.
En su Oposición a solicitud de intervención, VVC arguyó
que los Vecinos del Sector Capó carecían de legitimación
activa, pues, entre otros, el procedimiento no era
adjudicativo y no tendría efecto sobre sus intereses
propietarios. Añadió que su petición no implicaba un cambio
de calificación en el distrito ni tampoco conllevaba un uso
con efecto adverso en el sector, pues este estaba contemplado
ministerialmente y, además, había sido elaborado conforme al
distrito de calificación de la propiedad.
Posteriormente, los Vecinos del Sector Capó presentaron
una Moción en solicitud de archivo. Plantearon que la OPU
carecía de jurisdicción debido a que la Sección 6.1.23.3 del
Reglamento Conjunto requería que los usos en terrenos
E. Muñoz Ponce De León, la Sra. Karla N. Silva Martínez, el
Sr. Carlos I. Rivera Lezcano, la Sra. Raiza Centeno Pagán,
la Sra. Carmen M. Delgado García, el Sr. Enrique M. Ferrer
Urbina, el Sr. Heriberto Ocasio Burgos, la Sra. Elizabeth
Texidor De Jesús, la Sra. Nivea Rebecca Fraticcelli Espada,
la Sra. Sheila A. Sánchez Castro, el Sr. Jorge C. Suárez
Castro y el Sr. David J. Dávila Pagán.
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clasificados como Conservación de Recursos (CR) fueran
tramitados a través de una consulta de ubicación con el fin
de demostrar que la actividad propuesta no representaría un
conflicto en el área.
En respuesta, VVC instó una Oposición a solicitud de
archivo y para que se adjudique permiso de uso ministerial.
Reiteró que los Vecinos del Sector Capó carecían de
legitimación activa para intervenir en el proceso y que el
uso propuesto se encontraba entre aquellos que podían
permitirse sin una consulta de ubicación. Sostuvo que
concluir que procedía tal trámite tendría el efecto de crear
un área sin uso ministerial, lo que sería inconstitucional.
El 13 de mayo de 2022, la OPU declaró ha lugar la
solicitud de intervención tras concluir que los Vecinos del
Sector Capó habían demostrado ser vecinos de la actividad
propuesta y que su participación ayudaría razonablemente a
preparar un expediente más completo.
Así las cosas, el 17 de mayo de 2022, la OPU emitió una
Resolución de archivo. En esta consignó que la propiedad en
cuestión ubicaba en un distrito con Calificación de
Conservación de Recursos Cinco (CR-5) y Clasificación de
Suelo Rústico Especialmente Protegido (SREP). Concluyó que
la Sección 6.2.23.3 del Reglamento Conjunto establecía que
servicios como el propuesto por VVC podían ser autorizados
en distritos CR siempre y cuando no presentaran conflictos
con la conservación del tipo del recurso o la estabilidad de
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los terrenos, y que se tramitaran mediante una consulta de
ubicación. Por ende, la OPU determinó que procedía archivar
sin perjuicio la solicitud debido a que el trámite correcto
era la consulta de ubicación y no el trámite de uso
ministerial.
Disconforme, VVC recurrió ante la División de Revisiones
Administrativas de la Oficina de Gerencia de Permisos (DRA)
mediante una Solicitud de revisión administrativa. Protestó
que la OPU tratara como discrecional la concesión del permiso
de uso en un distrito calificado como CR cuando, a su juicio,
este gozaba de carácter ministerial en actividades como las
que propuso. Señaló que el Reglamento Conjunto distinguía
este tipo de usos de los que requerían consultas de ubicación
y que, en su caso específico, la propuesta no conllevaba obra
de construcción alguna. Finalmente, reiteró su postura con
respecto a la ausencia de legitimación activa y arguyó que
la OPU incidió sobre los términos reglamentarios.
Tras la celebración de una vista virtual, el 6 de
septiembre de 2022, la DRA emitió una Resolución de revisión
administrativa. En esta, señaló que, según la tabla 6.78 de
la Sección 6.1.23.3 en el Reglamento Conjunto, las
actividades recreacionales, ecoturísticas y agroturísticas
estaban listadas como aquellas permitidas ministerialmente.
A esto añadió que las actividades propuestas no confligirían
con la conservación del recurso y la estabilización del
terreno porque se llevarían a cabo sobre obras existentes.
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Por consiguiente, concluyó que la determinación de la OPU no
merecía deferencia y procedía la solicitud de permiso único.
En desacuerdo, los Vecinos del Sector Capó presentaron
un Recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones. En este, sostuvieron que se concedió
incorrectamente de forma ministerial un permiso de uso que
tenía que pasar por un proceso de consulta de ubicación
debido al distrito en el que ubicaría el negocio propuesto.
Argumentaron que, si bien la reglamentación permite usos como
el solicitado en distritos CR, tiene que primero confirmarse
que este no presentará conflicto con la conservación de los
recursos. Señalaron que no se desprendía de la reglamentación
que los usos permitidos en un distrito de esta clasificación
pudieran ser considerados y otorgados ministerialmente, en
particular cuando se trataba de una lista numerus apertus
sobre posibles usos.
Por su parte, VVC instó una Solicitud de desestimación
en la cual argumentó, esencialmente, que los Vecinos del
Sector Capó, colectiva e individualmente, carecían de
legitimación activa y capacidad jurídica, pues no podían
evidenciar el daño que le causó la determinación recurrida.
También alegó que no existía una controversia real y que el
expediente estaba incompleto.
De otro lado, la Oficina de Gerencia y Permisos (OGPe)
presentó una Oposición a revisión administrativa en la cual
sostuvo que la Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 8
permite ciertos usos que no impactan la estabilidad del
recurso o la estabilización del terreno, aspectos que no
requerían una evaluación discrecional en esta etapa. Afirmó,
además, que la actividad propuesta tomaría lugar en una
estructura existente, por lo que no requería el desarrollo
de terrenos o construcción para llevarse a cabo. Arguyó que
interpretar que los usos en la tabla exigen una consulta de
ubicación equivaldría a anularla.
El 15 de marzo de 2023, notificada al día siguiente, el
Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia en la cual
confirmó el dictamen de la DRA. En síntesis, el foro
apelativo intermedio concluyó que la determinación de la DRA
fue razonable, pues según surge de la Tabla 6.78 del
Reglamento Conjunto, las instalaciones recreativas,
ecoturísticas y para uso agrícola se encontraban entre los
usos permitidos en un distrito C-R y, por ende, podían ser
autorizados ministerialmente. Tanto el Municipio como los
Vecinos del Sector Capó presentaron sus respectivas
solicitudes de reconsideración, las cuales fueron
eventualmente denegadas por el foro apelativo intermedio.
Inconforme, el Municipio acudió ante este Tribunal
mediante un Recurso de revisión judicial. En primer lugar,
argumentó en favor de conceder deferencia a los municipios
autónomos en el despliegue de sus facultades administrativas
sobre las cuales tienen pericia, particularmente en lo
referente al desarrollo de sus terrenos y la protección de
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 9
sus recursos naturales. Sostuvo que el DRA y el Tribunal de
Apelaciones erraron al revocar su determinación y, en
consecuencia, otorgar un permiso sin cerciorarse que ello no
afectaría la estabilidad de los terrenos o pusiera en peligro
la conservación de los recursos protegidos. Reafirmó que la
Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto exigía una consulta
de ubicación para la actividad de uso propuesta.
Por su parte, los Vecinos del Sector Capó también
comparecieron ante nos a través de un Auto de certiorari. En
este, reiteraron su postura con respecto a que, ante la
realidad del proyecto propuesto y la letra clara de la
reglamentación sobre distritos CR, la evaluación del uso
solicitado tenía que estar acompañada de un análisis sobre
la conservación de los recursos y la estabilidad del terreno,
es decir, de una consulta de ubicación. Señalaron que la
petición de VVC no identificó los recursos a proteger ni el
tipo de recurso en el predio, como tampoco certificó que no
se afectarían los suelos según exige la reglamentación
aplicable. Rechazaron que la consulta de ubicación fuese
requerida solo para los usos no enumerados en la tabla y
razonaron que el uso propuesto por VVC solo podía ser
aprobado de forma discrecional porque tenían que cerciorarse
de que este cumpliera con todas las consideraciones
reglamentarias.
En su Alegato de la agencia recurrida, la OGPE afirmó
que lo solicitado por VVC constituía un uso permitido por la
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calificación del predio conforme al Reglamento Conjunto, en
particular por tratarse de una operación que se llevaría a
cabo en una estructura existente en un terreno desarrollado.
Sostuvo que interpretar que los usos desglosados en la tabla
también requerían una consulta de ubicación equivaldría a
anular la distinción entre estos y los que no fueron
incluidos. Descartó, además, que la determinación de la OPU
mereciera más deferencia que la suya, pues es esta la agencia
revisora con pericia.
Finalmente, mediante un Alegato de la parte recurrida,
VVC reiteró que su petición se centró en un permiso de uso
para actividades recreativas, ecoturísticas y agroturísticas
en las estructuras existentes en la propiedad, el cual se
concede ministerialmente en el distrito C-R y descansa en el
derecho propietario de una persona al uso y disfrute de su
propiedad. Sostuvo que la Tabla 6.78 del Reglamento Conjunto
distinguía con claridad los usos ministeriales de aquellos
que requerían una consulta de ubicación. Expresó que el
lenguaje en la sección antes aludida no implicaba la
existencia de criterios subjetivos e indicó que demostró que
su proyecto y los usos propuestos no conllevarían impacto
ambiental que requieran un análisis más profundo.
Trabada así la controversia, tras la consolidación de
los recursos, la expedición del auto solicitado y la
comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver el
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 11
asunto, no sin antes repasar el Derecho aplicable a la
controversia.
II
A.
Como se sabe, la revisión judicial permite a los
tribunales garantizar que las agencias administrativas
actúen dentro de los márgenes de las facultades que le fueron
delegadas por ley. Comisión Ciudadanos v. G.P. Real Prop.,
173 DPR 998, 1015 (2008). A su vez, posibilita el poder constatar que los organismos administrativos “cumplan con los mandatos constitucionales que rigen el ejercicio de su función, especialmente con los requisitos del debido proceso de ley”. Íd. De esta forma, se vela por que los ciudadanos tengan “un foro al cual recurrir para vindicar sus derechos y obtener un remedio frente a las actuaciones arbitrarias de las agencias”. Íd. En términos simples, la revisión judicial constituye “el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal”. Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño,168 DPR 527
, 543 (2006).
No obstante, al ejercer la revisión judicial los
tribunales no pueden descartar de forma absoluta la
determinación de una agencia, sino que primero tienen que
examinar la totalidad del expediente y determinar si la
interpretación de la agencia representó un ejercicio
razonable de su discreción administrativa, así fundamentado
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en la pericia particular de esta, en consideraciones de
política pública o en la apreciación de la prueba. Otero v.
Toyota, 163 DPR 716, 729 (2005). Esto es así, toda vez que las determinaciones de los organismos administrativos están revestidas de una presunción de regularidad y corrección debido a su vasta experiencia y conocimiento especializado, lo que significa que estas merecen deferencia por parte de los foros judiciales. González Segarra v. CFSE,188 DPR 252
, 276 (2013). Dicho de otro modo, solo procede sustituir el criterio de la agencia por el del tribunal revisor cuando no exista una base racional para explicar la decisión administrativa. Capó Cruz v. Jta. de Planificación et al,204 DPR 581
, 591 (2020).
Ahora bien, aunque los tribunales revisores están
llamados a conceder deferencia amplia a las determinaciones
de las agencias administrativas, tal norma no es absoluta.
En otras palabras, no puede imprimírsele un sello de
corrección automático bajo el pretexto de deferencia a
aquellas determinaciones o interpretaciones administrativas
que son irrazonables, ilegales o contrarias a Derecho.
Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 126 (2019). En consecuencia, la deferencia cede cuando: (1) la decisión no está basada en evidencia sustancial; (2) el organismo administrativo ha errado en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos;(3) ha mediado una actuación arbitraria, irrazonable o ilegal, o (4) la CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 13 actuación administrativa lesiona derechos constitucionales fundamentales. Super Asphalt Pavement, Corp. v. AFI y otro,206 DPR 803
, 819 (2021).
B.
En nuestro ordenamiento, “el marco jurídico y
administrativo que rige la solicitud, evaluación, concesión
y denegación de permisos” fue establecido mediante la Ley
Núm. 161-2009, conocida como la Ley para la Reforma del
Proceso de Permisos de Puerto Rico, 23 LPRA sec. 9011 et seq.
Véase, además, Laureano v. Mun. de Bayamón, 197 DPR 420, 433
(2017). Debido a la pertinencia en esta controversia de los
conceptos que se definen a continuación, es necesario visitar
el Art. 1.5 de la ley antes citada, la cual, en lo que nos
concierne, dispone lo siguiente:
14) "Consulta de ubicación" - Es el procedimiento
ante la Oficina de Gerencia de Permisos o los
Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la
V, a los cuales se le haya delegado dicha facultad
por medio del Convenio de Transferencia, para que
evalúen, pasen juicio y tomen la determinación
que estimen pertinente sobre propuestos usos de
terrenos que no son permitidos ministerialmente
y que no pueden considerarse mediante otro
mecanismo. En áreas no calificadas incluye
propuestos usos de terrenos que por su naturaleza
y complejidad requieran un grado mayor de
análisis.
[…]
48) "Ministerial" - describe una determinación
que no conlleva juicio subjetivo por parte de un
funcionario público o Profesional Autorizado
sobre la forma en que se conduce o propone una
actividad o acción. El funcionario o Profesional
Autorizado meramente aplica los requisitos
específicos de las leyes o reglamentos a los
hechos presentados, pero no utiliza ninguna
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 14
discreción especial o juicio para llegar a su
determinación, ya que esta determinación
involucra únicamente el uso de estándares fijos
o medidas objetivas. El funcionario no puede
utilizar juicios subjetivos, discrecionales o
personales al decidir si una actividad debe ser
realizada o cómo debe ser realizada. Por ejemplo,
un permiso de construcción sería de carácter
ministerial si el funcionario sólo tuviera que
determinar si el uso es permitido en la propiedad
bajo los distritos de calificación aplicables, si
cumple con los requisitos de edificabilidad
aplicables (e.g., Código de Construcción) y si el
solicitante ha pagado cualquier cargo aplicable
y presentado los documentos requeridos; el
Reglamento Conjunto de Permisos contendrá una
lista en la que se incluyan todos los permisos
que se consideran ministeriales. 23 LPRA sec.
9011.
Precisamente, tal lista en el inciso (d) de la Sección
2.2.1.3 del Reglamento Conjunto3 establece que los permisos
3En Martínez Fernández v. Oficina de Gerencia de
Permisos, 2023 TSPR 75, este Tribunal pautó que tanto el
Reglamento Conjunto del 2019 como el Reglamento Conjunto de
2020 aquí en disputa eran nulos y, en consecuencia,
inválidos. Ahora bien, establecimos que tal determinación de
nulidad tendría efecto prospectivo y no aplicaría a aquellos
permisos autorizados y expedidos que no fuesen finales y
firmes por estar sub judice:
De este modo, todo permiso que haya sido
autorizado y expedido al amparo de los referidos
reglamentos, previo a la emisión de este
pronunciamiento, deberá ser aceptado como legal
por toda la ciudadanía. Así, decretamos
meridianamente que ningún permiso autorizado y
expedido al amparo del Reglamento Conjunto de 2019
y el Reglamento Conjunto de 2020 es inválido por
razón de que estas regulaciones hayan sido
declaradas nulas.
Las solicitudes de permisos pendientes de
adjudicación y en las cuales se hayan celebrado o
señalado vista adjudicativa se podrán continuar
tramitando al amparo del reglamento conjunto
aplicable. Esto aplica igualmente a aquellos
permisos cuya autorización y expedición no es
final y firme por ser objeto de revisión en los
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 15
ministeriales se otorgarán para los usos específicamente
permitidos en cada distrito y siempre tienen que cumplir
cabalmente con varios parámetros, a saber: la calificación;
los usos; la altura; el tamaño del solar; la densidad; el
área de ocupación; el área bruta de piso; los patios
(delantero, laterales y posterior); los espacios de
estacionamientos, y el área de carga y descarga. Conforme a
la sección antes citada, los permisos de esta naturaleza se
expedirán “únicamente cuando la estructura o uso para lo que
se solicite el permiso estén en completa armonía y conformidad
con las disposiciones de este Reglamento”.
De otro lado, el Capítulo 3.7 del Reglamento Conjunto
describe lo relacionado con los permisos únicos, los cuales,
según los incisos a y b de la Sección 3.7.1.1, consolidan e
incorporan varios trámites en una solicitud y deben obtenerse
para todo edificio nuevo o existente con usos no
tribunales. Los tribunales evaluarán los recursos
que se presenten a tales efectos a la luz del
reglamento que la agencia haya utilizado para
autorizar y expedir el permiso impugnado, si como
cuestión de derecho es el aplicable. (Negrillas
suplidas).
Ante este cuadro, el permiso aquí en controversia fue
expedido mientras el Reglamento Conjunto aún tenía vigencia
y, de acuerdo con nuestros pronunciamientos, debe atenderse
bajo los parámetros de tal reglamentación. Además, existen
similitudes entre la Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto
aquí en cuestión y aquella comparativa en el Borrador para
discusión y vista pública del Reglamento Conjunto para la
expedición de permisos relacionados al desarrollo, uso de
terrenos y operación de negocios de 2022, Sección 6.1.29.3,
por lo que lo aquí pautado será de utilidad para su
interpretación.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 16
residenciales. Así las cosas, de acuerdo con la Sección
3.7.1.9., un permiso de esta índole puede ser expedido de
forma automática por la OGPe o un Municipio Autónomo de
Jerarquía de la I a la III cuando un Ingeniero o Arquitecto
Licenciado certifique que:
1. que el uso solicitado es permitido en la
calificación que ostenta el predio;
2. que cumple con los parámetros del distrito de
calificación;
3. que cumple con los requerimientos de
prevención de incendios y licencia sanitaria;
4. que cumpla con la exclusión categórica o
cumplimiento ambiental aprobado:
5. que presente una recomendación de la Entidad
Gubernamental Concernida en la cual se
disponga que el permiso de uso para la
actividad propuesta cumple con los requisitos
aplicables y contenidos en la reglamentación
o ley que aplican la operación o actividad
propuesta.
Establecido lo anterior, es entonces necesario repasar
lo relacionado con los distritos clasificados como CR:
Conservación de Recursos, los cuales están cubiertos por la
Regla 6.1.23 del Reglamento Conjunto. Según la Sección
6.1.23.1 del cuerpo reglamentario antes citado, esta
clasificación de distrito tiene el propósito de “identificar
porciones de fincas cuyas características existentes deben
mantenerse y mejorarse”. De acuerdo con la Sección 6.1.23.2,
los usos propuestos en áreas de esta naturaleza tienen las
consideraciones especiales siguientes:
a. No se afecte la integridad ecológica de las
Áreas de Planificación Especial, Reservas
Naturales o Agrícolas o del Plan Sectorial o
se ocasione peligro a los recursos naturales,
históricos y culturales existentes.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 17
b. Se protejan las cuencas hidrográficas, áreas
costeras, de paisajes, dunas, áreas de
humedales, los canales de riego y desagües
existentes, para garantizar su utilidad como
abasto de agua.
c. No se afecte la productividad del suelo que
pueda existir en las inmediaciones.
d. Se deberá mantener, conservar, restaurar o
proteger el valor natural y ecológico de los
suelos, permitiendo actividades agrarias
cónsonas con el medio ambiente.
e. Se proteja la salud, seguridad y bienestar de
los ocupantes de la propiedad, así como de
propiedades limítrofes objeto de la solicitud
y que no se aumente el peligro de fuego.
f. No se menoscabe el suministro de luz y la
calidad del aire en la estructura a usarse u
ocuparse o las propiedades circundantes.
g. No ocasione reducción o perjuicio a los valores
de las propiedades establecidas en áreas
vecinas.
h. No se aumente el ruido o los niveles de sonido
permitidos por la reglamentación.
i. Se demuestre la viabilidad, adecuacidad y
conveniencia del uso solicitado.
j. Si ubican en áreas identificadas como de alta
y de muy alta susceptibilidad a deslizamientos
según el Mapa de Susceptibilidad a
Deslizamientos de Puerto Rico (Monroe, 1979) o
el instrumento sobre deslizamientos que esté
vigente; áreas con historial de deslizamientos
o que se encuentran identificadas como
depósitos de deslizamientos (Ql) según los
cuadrángulos geológicos del USGS.
k. Para los siguientes usos se deberá presentar
un estudio geotécnico certificado por un
ingeniero profesional que demuestre que la
obra propuesta no estará expuesta a un
deslizamiento o no causará inestabilidad en el
terreno aledaño o se presenten las medidas de
mitigación necesarias, utilizando las mejores
prácticas de la ingeniería:
1.Vivienda;
2. Infraestructura o instalaciones
críticas;
3. Actividades de movimiento de
tierra (cambios en la topografía)
que pongan en riesgo la estabilidad
del terreno; y
4. Toda nueva construcción.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 18
Finalmente, en lo que constituye el punto neurálgico de
esta disputa, la Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto
está dedicada a los usos permitidos dentro de distrito C-R
y, en lo que nos concierne, dispone lo siguiente:
El Distrito C-R permite usos tales como los
siguientes, siempre que no presenten conflictos
con la conservación del tipo o clase del recurso,
la estabilidad de los terrenos y mediante el
proceso de consulta de ubicación ante la Junta
Adjudicativa de la OGPe o Municipio Autónomo con
Jerarquía de la I a la III. (Énfasis suplido).
Tabla 6.78 – Usos permitidos en Distrito C-R
CATEGORÍA USO
Conservación Los siguientes usos
de Recursos siempre que no
conflijan con la
conservación del
recurso o la
estabilización de
los terrenos:
a. Instalaciones
recreativas y
ecoturísticas
b. Instalaciones
públicas
c. Agrícola, utilizando
las mejores
prácticas de manejo.
d. Usos agrícolas
utilizando las
mejores prácticas de
manejo,
principalmente,
actividades
relacionadas con la
agro-forestería y la
silvicultura,
también los cultivos
hortícolas y algunas
empresas pecuarias
compatibles, tales
como la apicultura y
la acuacultura.
e. Silvicultura
f. Edificios o
estructuras
determinadas en
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 19
función de la
naturaleza de la
actividad a
realizarse, se
ubicarán en los
lugares donde
conlleve el menor
efecto adverso.
g. Instalaciones para
servicios de
infraestructura que
sean necesarias para
los usos permitidos.
h. Construcción de
estructuras
accesorias a los
usos permitidos.
i. Otros usos mediante
consulta de
ubicación ante la
Junta Adjudicativa
de la OGPe. (Énfasis
suplido).
Expuesto el Derecho pertinente, procedemos a discutir
su aplicación a esta controversia.
III
En su Alegato de la parte recurrente, el Municipio
reafirma que el ordenamiento jurídico le confiere cierta
autonomía con el fin de atender las necesidades particulares
de su ciudadanía y sus recursos, por lo que merece deferencia
por encima de la DRA, en especial porque a esta no le fue
delegada facultad alguna para interpretar el Reglamento
Conjunto. Arguye que la Sección 6.1.23.2 del cuerpo
reglamentario antes citado establece claramente que los usos
propuestos en áreas de conservación exigen estudios que son
incompatibles con el trámite ministerial.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 20
De forma similar, en su Alegato de la parte peticionaria,
los Vecinos del Sector Capó argumentan que el proyecto
propuesto por VVC no puede autorizarse de forma ministerial,
pues el uso deseado exige la evaluación de varios criterios
por tratarse de un área de conservación de recursos y por no
haber otra forma de garantizar que la actividad no presente
conflicto con ello. Alegan que la estructura donde se llevará
a cabo la actividad comercial es de naturaleza residencial,
como el resto de la comunidad, y que el proyecto propuesto
afectará el entorno y el terreno.
De su parte, tanto VVC como la OGPe reiteran en sus
respectivas comparecencias que el uso propuesto está
permitido en un predio de esta calificación, en particular
por tratarse de una operación ecoturística que se llevará a
cabo en una estructura existente en un terreno desarrollado.
Afirman que este procedimiento es enteramente ministerial con
criterios objetivos que no requiere trámite ulterior para la
concesión del permiso.
Según se relató, VVC presentó una solicitud de permiso
único para operar un negocio de actividades recreativas,
ecoturísticas y agrícolas en una finca ubicada en un distrito
clasificado como CR, es decir, de conservación de recursos.
Tras la intervención de los Vecinos del Sector Capó en el
asunto, la controversia se centró en la corrección de una
solicitud de esta naturaleza a través de un procedimiento
ministerial versus una consulta de ubicación.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 21
Al respecto, la OPU, cuya decisión es defendida por el
Municipio ante este Tribunal, concluyó que, en efecto,
procedía que se tramitara la solicitud a través de una
consulta de ubicación, pues actividades como las propuestas
por VVC podían ser autorizadas en distritos CR solo cuando
no presentaran conflictos con la conservación del tipo del
recurso o la estabilidad de los terrenos. Sin embargo, la
DRA, cuya postura está siendo defendida por la OGPe ante nos,
revocó tal raciocinio tras concluir que el Reglamento
Conjunto enumeraba los usos permitidos ministerialmente en
distritos CR, entre estos las actividades recreacionales,
ecoturísticas y agroturísticas, las cuales no confligirían
con la conservación del recurso y la estabilización del
terreno.
Como puede notarse, ambas agencias interpretaron la
Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto de formas
diametralmente opuestas: mientras que la OPU determinó que
el lenguaje de tal sección dispone que la concesión de un
permiso para tales actividades requiere que se demuestre que
estas no presentarán un conflicto con la conservación del
tipo o clase del recurso o con la estabilidad de los terrenos
mediante una consulta de ubicación, la DRA arribó a la
conclusión de que ese mismo lenguaje indicaba los usos que
requerían consulta de ubicación y los que no, estando los
propuestos por VVC en esta última categoría.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 22
En esta coyuntura es necesario revisitar la letra de la
Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto, la cual tiene como
preámbulo lo siguiente:
El Distrito C-R permite usos tales como los
siguientes, siempre que no presenten conflictos
con la conservación del tipo o clase del recurso,
la estabilidad de los terrenos y mediante el
proceso de consulta de ubicación ante la Junta
Adjudicativa de la OGPe o Municipio Autónomo con
Jerarquía de la I a la III.
Nótese, en primer lugar, que este párrafo introductorio
no contiene la palabra “ministerial”, sino que meramente
indica que los usos que serán identificados a continuación
pueden llevarse a cabo en distritos CR. Por cierto, es
evidente que tales usos no representan un listado taxativo
debido a las palabras “tales como los siguientes” en el
párrafo introductorio y, en el inciso (i) de la Tabla 6.78,
“[o]tros usos mediante consulta de ubicación ante la Junta
Adjudicativa de la OGPe”. No cabe duda, pues, que se trata
de una lista con ejemplos de lo que podría, potencialmente,
ser autorizado en un terreno con esta clasificación. De hecho,
cabe señalar, además, que una lectura de la totalidad de la
Regla 6.1.23 del Reglamento Conjunto, la cual está dedicada
al distrito C-R, falla en revelar tan siquiera una instancia
en la que se indique que los usos desglosados en la Tabla
6.78 conllevan la concesión de un permiso de forma
ministerial. Esto contrasta con otras secciones en las que
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 23
específicamente se indica que pueden concederse permisos de
forma ministerial.4
En segundo lugar, la concesión del permiso para tales
usos está sujeto a que no se vea afectada la conservación del
recurso o el terreno. Esto va de la mano con los numerosos
factores que deben tomarse en consideración al momento de
evaluar los usos propuestos en un distrito C-R, los cuales
están consignados en la Sección 6.1.23.2 del Reglamento
Conjunto que fue transcrita previamente. A juicio de este
Tribunal, esta serie de factores, por su cantidad y
complejidad, no pueden tomarse en consideración conforme lo
exige el Reglamento Conjunto mediante un procedimiento
objetivo y autómata como lo es la expedición de permisos
ministerialmente.
Es precisamente por ello que la parte final del preámbulo
a la Tabla 6.78 lee como sigue: “y mediante el proceso de
consulta de ubicación ante la Junta Adjudicativa de la OGPe o
Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la III”.
Entiéndase, surge con claridad de este lenguaje que no se
trata de una alternativa o la otra, o, conforme sugieren la
OGPe y VVC, que cada uno de los requisitos corresponde a
partes diferentes de la lista. Es más bien un copulativo que
4A
modo de ejemplo, así lo disponen claramente la
Sección 6.1.16.1 sobre distritos I-P y la Regla 6.2.1 sobre
áreas no calificadas del Reglamento Conjunto.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 24
exige la presencia de ambos requisitos.5 Es decir, debe
concluirse que la intención manifiesta fue exigir el
cumplimiento de ambos requisitos previo a permitir uso alguno
en un distrito de calificación CR: demostrar que no se vea
afectada la conservación del recurso o el terreno y llevar a
cabo una consulta de ubicación.
Lo que es más, el 12 de abril de 2023, la Junta de
Planificación emitió un documento en respuesta a la petición
5Para ilustrar la distinción entre un copulativo y un
disyuntivo, recurrimos al Prof. Jorge Farinacci Fernós, quien
en su obra Hermeneútica Puertorriqueña: Cánones de
Interpretación Judicial explica que:
Por vía de un copulativo, se conectan dos o más
expresiones. En términos normativos, esto significa
que hace falta que todas las instancias conectadas
estén presentes para que la norma aplique. Mediante
un disyuntivo, se separan dos expresiones o más. En
términos normativos, esto significa que será
suficiente que ocurra una de las instancias
mencionadas para que la norma aplique.
Por lo tanto, si la norma lee: “Está prohibido guiar
y beber”, debe de partirse de la premisa que lo que
está prohibido es guiar y beber, es decir, hacer
ambas actividades a la vez. Si queremos prohibir
ambas conductas separadamente, lo correcto sería
decir “Está prohibido guiar o beber”, “Están
prohibidos guiar y beber” o “No se puede guiar ni
beber”. En el primer ejemplo, el disyuntivo “o”
establece claramente que cualquiera de las dos
conductas está prohibida. En el segundo ejemplo, el
uso del plural da a entender que la prohibición
alcanza todas las instancias mencionadas en la
norma. En el tercer ejemplo, el uso del negativo
“ni” señala que la prohibición es para ambas
conductas separadamente. J. Farinacci Fernós,
Hermenéutica Puertorriqueña: Cánones de
Interpretación Jurídica, Puerto Rico, Editorial
Interjuris, Editorial de la Universidad
Interamericana de Puerto Rico, págs. 117-118.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 25
de consulta que efectuaron los Vecinos del Sector Capó el 31
de enero de 2023 con respecto a la sección del Reglamento
Conjunto en disputa. En lo pertinente, esta explica lo
siguiente:
1. El párrafo introductorio dispone que “el distrito
CR permite usos tales como los siguientes, …”; lo
que es indicativo de que el listado de la Tabla
6.78 es uno numerus apertus.
2. Dicho párrafo introductorio dispone como
condición, que los usos desglosados en la Tabla
6.78 se permitirán, “siempre que no presenten
conflictos con la conservación del tipo o clases
de recursos,” y “la estabilidad de los terrenos…”
Esta salvedad se repite en la Sección de Usos de
la Categoría CR. En la Categoría Conservación de
Recursos de Cuenca (CRC), se incluyen condiciones
adicionales. Por lo anterior, resulta evidente
que todo uso propuesto requiere un análisis de
las circunstancias ambientales y físicas para
determinar si una propuesta es o no viable.
3. Tanto en el párrafo introductorio como en las
secciones de los usos permitidos para cada
categoría del CR, se dispone que los usos
permitidos se evaluaran mediante el proceso de
Consulta de Ubicación, por lo que se excluyen los
usos ministeriales.6 (Énfasis suplido).
El valor de tal interpretación en esta controversia no
puede ser subestimado. Después de todo, en Fideicomiso de
Conservación de Puerto Rico y Para la Naturaleza, Inc. v.
ELA, 211 DPR 521 (2023), indicamos la importancia de la Junta
de Planificación en la creación, desarrollo y aprobación del
Reglamento Conjunto.7 Por ende, la postura de la Junta de
6Apéndice de Recurso de revisión judicial, págs. 94-95.
7Al respecto, pronunciamos que “queda claro que la
Asamblea Legislativa le delegó específicamente a la Junta de
Planificación de Puerto Rico la facultad de adoptar el
Reglamento Conjunto de 2020”, lo cual no podía interpretarse
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 26
Planificación en lo que concierne al Reglamento Conjunto debe
ser tomada en consideración por este Tribunal. Además,
resáltese que la interpretación de la Junta de Planificación
es cónsona con la conclusión a la que hoy arribó este Tribunal
al analizar con detenimiento el lenguaje claro e inequívoco
de la Sección 6.1.23.3 del Reglamento Conjunto.
En conclusión, el texto de la sección reglamentaria en
cuestión no deja espacio para dudas sobre la procedencia de
una consulta de ubicación previo a la obtención de un permiso
para llevar a cabo alguno de los usos enumerados en la Sección
6.1.23.3 del Reglamento Conjunto por tratarse específicamente
de un terreno en distrito C-R. Toda vez que, en este caso,
VVC solicitó y la DRA concedió el permiso de uso por la vía
ministerial en contraste con las instrucciones patentes del
Reglamento Conjunto, corresponde a este Tribunal invalidar
el permiso otorgado con el fin de que se canalice su petición
a través del trámite que exige el cuerpo reglamentario
imperante.
“de otra manera, pues más patente no puede ser la delegación
allí dispuesta.” A esto se sumó “que el estatuto: (a) faculta
a la Junta de Planificación a establecer el mecanismo que
regirá el proceso de la preparación del Reglamento Conjunto;
(b) dispone que las enmiendas parciales al reglamento
propuestas por la OGPe o las otras entidades gubernamentales
serán finalmente aprobadas por la Junta de Planificación, y
(c) le confiere la autoridad a la Junta de Planificación de
oponerse a disposiciones que se propongan incluirse en el
reglamento si no está de acuerdo. 23 LPRA sec. 9025. Todos
estos elementos indican que, además de gozar de la facultad
de adoptar el Reglamento Conjunto, la Junta de Planificación
también ejerce amplio control sobre el proceso de su
preparación”. Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico y
Para la Naturaleza, Inc. v. ELA, supra.
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 27
IV
Por los fundamentos antes expresados, se revocan las
determinaciones de la División de Revisiones Administrativas
de la Oficina de Gerencia de Permisos y el Tribunal de
Apelaciones. Por consiguiente, se restablece la orden de
archivo de la Oficina de Permisos Urbanísticos del Municipio
Autónomo de Guaynabo por ser improcedente la solicitud de
permiso por la vía ministerial.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez
Juez Asociado
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Marisol Capote Rivera, Carlos
Leyva y la Sociedad de Bienes
Gananciales compuesta entre
ambos; José Orlando Santiago
Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz
Ponce de León y Karla Mariel
Silva Martínez; Carlos Ismael
Rivera Lezcano y Raiza Centeno
Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer
Urbina; Heriberto Ocasio Burgos
y Elizabeth Texidor de Jesús,
Nivea Rebecca Fraticcelli
Espada; Sheila Ana Sánchez
Castro; Jorge C. Suárez Castro;
David John Dávila Pagán
Recurridos
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
CC-2023-0305
Recurridos cons. con Certiorari
CC-2023-0306
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos
Peticionarios
Marisol Capote Rivera, Carlos
Leyva y la Sociedad de Bienes
Gananciales compuesta entre
ambos; José Orlando Santiago
Rodríguez y Ya-O-Ming Rondón
Rodríguez; Julio Enrique Muñoz
Ponce de León y Karla Mariel
Silva Martínez; Carlos Ismael
Rivera Lezcano y Raiza Centeno
Pagán; Carmen Milagros Delgado
García; Enrique Manuel Ferrer
Urbina; Heriberto Ocasio Burgos
y Elizabeth Texidor de Jesús,
Nivea Rebecca Fraticcelli
Espada; Sheila Ana Sánchez
CC-2023-0305 cons. CC-2023-0306 29
Castro; Jorge C. Suárez Castro;
David John Dávila Pagán
Peticionarios
v.
Voilí Voilá Corporation; David
Chaymol; OGPE
Recurridos
Municipio Autónomo de Guaynabo;
Oficina de Permisos Urbanísticos
Recurridos
Sentencia
En San Juan, Puerto Rico, a 26 de marzo de 2024.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la
presente Sentencia, se revocan las determinaciones de la
División de Revisiones Administrativas de la Oficina de
Gerencia de Permisos y el Tribunal de Apelaciones. Por
consiguiente, se restablece la orden de archivo de la
Oficina de Permisos Urbanísticos del Municipio Autónomo de
Guaynabo por ser improcedente la solicitud de permiso por
la vía ministerial.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del
Tribunal Supremo.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
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